Курченко Виктория. Феномен Земства. Часть 2

ЧИТАТЬ ЧАСТЬ 1

Структура земского самоуправления состояла из уездных и губернских организаций Они включали распорядительные органы – уездные и губернские земские собрания и исполнительные органы – уездные и губернские земские управы. В состав уездного земского собрания входили: гласные, представители ведомства государственного имущества, лица духовного сана, городской голова, а также члены уездной управы ¹³. Председательствовал в уездном земском собрании уездный Предводитель дворянства. Все участники пользовались одинаковыми правами в принятии решений.

Собрание избиралось сроком на три года. Численность его составляла от 10 до 96 человек. Губернское земское собрание состояло из губернских гласных, всех уездных предводителей дворянства, местных управляющих государственными имуществами, духовенства, председателей членов губернской земской управы. Председательствовал на нем губернский предводитель дворянства. В данное собрание избиралось от 15 до 100 человек. Собрания могли быть очередные (ежегодно) и чрезвычайные. Очередные уездные собрания созывались не позднее октября и продолжались 10 дней. Очередные губернские собрания – не позднее декабря и продолжались 20 дней. По итогам всех заседаний издавались бюллетени, отчеты и доклады. Это огромный массив документов, который обрабатывается историками земства, начиная с 1990-х годов, обобщается и дает представления о реальной жизни российской провинции в ее соотношении с городами. Особо интересен личностный фактор – люди. Имена и фамилии сообщают историку свои судьбы, род занятий, дух эпохи. Каждая губерния располагала архивом, статистической комиссией (кстати, земства произвели первую перепись населения), библиотеками и музеями, которые появлялись благодаря усилиям земских служащих. Земские архивы стали базой для формирования Государственных Областных Архивов. Материалы в них объемны и буквально в первозданном виде находятся по сей день.

Чрезвычайные земские собрания назначались и разрешались министром внутренних дел для обсуждения срочных вопросов. На них выносились только те проблемы, для рассмотрения которых они были созваны.

Исполнительными органами земских учреждений являлись губернские и уездные земские управы с избираемым сроком три года. Уездная управа состояла из председателя и не более чем из трех членов. Губернская управа состояла из председателя и 6 членов.

По "Положению" 1864 года министром внутренних дел утверждались лишь председатели губернских управ. По "Положению" 1890 года председатели уездных управ, а также все члены этих структур, дополнительно утверждались губернатором. Земские управы имели свои канцелярии, которые подразделялись на отделы. Члены управ получали жалование от земства в размере, определенном собранием. Для заведования отдельными отраслями, в необходимых случаях, приглашались специалисты. Эти лица, наряду с избранными, "приносили установленную общим законом о государственной службе присягу".

Такой факт свидетельствует о том, что земская служба со стороны правительства определялась как государственная. Хотя, по характеру и задачам была общественной. Необходимо подчеркнуть, что управам широко предоставлялось право получать от населения и предприятий обязательные взносы. Такие взносы носили название сборов и составляли основу земского бюджета.

По данным первых выборов уездных земских управ по 29 губерниям, дворяне составляли 41,6% всех гласных, крестьяне – 38,4%, купцы – 10,4%, остальные – духовенство и другие прослойки. Примерно такое же соотношение по 34 губерниям в 1883-1885 гг. Давайте остановимся на этих "сухих" цифрах. В уездах от крестьян почти 40% гласных! Напомним, уезд – это основная административно-территориальная единица Российской империи. Губерния состояла из уездов, уезды из волостей, волости из сходов. Справедливости ради надо указать, что крестьянство являлось неоднородным. Его представители были не всегда батраки в лаптях или люди, лишенные инициативы. Среди них были крестьяне – домовладельцы, были кустари всех мастей, которые развивали кустарные промыслы, старосты, писари, мировые судьи, казаки и т.д.

Институт земства фактом своего существования к решению вопросов местного хозяйства привлекал более широкий круг жителей: в него входили наряду с дворянами и помещиками, представители нарождающейся торгово-промышленной и сельской буржуазии. В том, что появлялся этот новый слой общества, близкий к среднему классу, велика роль земств. Они стали развивать ремесленные артели, сельскохозяйственную кооперацию и открывали ссудо-сберегательные кассы. Так, земства способствовали формированию кредитной системы, явного признака зрелого капитализма. Благодаря кредитам, местные жители могли выкупать земли, скот, инвентарь, нанимать работников. Кредиты возвращались в земство и шли на другие нужды. Эти обстоятельства выводили на новый уровень местное управление, делали его более гибким, способствовали развитию предпринимательства, открывали новые пути для роста прогрессивного экономического уклада.

При анализе исторического значения земств, в советское время, было принято отзываться о них в негативных тонах, все авторы отмечали "узкосословные интересы", зависимость от правительства, отсутствие объединяющего центра, отсутствие низового звена – волостного земства. Содержание деятельности всячески принижалось. Иначе выходило, что это земства, а не большевики начали и возглавили борьбу с неграмотностью населения. Это земства титанически боролись за медицинское обслуживание. Советская власть вернулась к открытию лечебниц в сельской местности только в 1930-е годы. Это земства вводили первые летние лагеря для детей и еще в 1870 годы открывали школы с бесплатным горячим питанием.

"Узкосословность" проявлялась и в том, что главными плательщиками земских собраний были состоятельные слои населения. А расходы управ шли на удовлетворение, в первую очередь, нужд крестьянства.

К 1912 г. земства основали 40000 начальных школ, около 20000 больниц, сеть библиотек, читален, аптек, фельдшерских пунктов. Для выполнения своих функций земства получили право облагать налогами население и нанимать служащих. Земский бюджет вырос с 1865 по 1912 гг. в 45 раз, составив 254 млн. руб. 30% земских расходов в 1912 г. шло на народное образование, 26% на здравоохранение, 6,3% на развитие местного хозяйства, 2,8% на ветеринарное дело. На службе в земских управах в 1912 г. состояло около 150000 специалистов учителей, врачей, агрономов, ветеринаров, статистиков и др.

При всем этом, я далека от идеализации земских органов самоуправления как таковых. Теперь крен в изучении направлен в противоположную сторону. Заявляется, что земства были чуть ли не идеальными образованиями, их опыт предлагают переносить на современную почву, есть попытки общеобразовательные школы отдать под юрисдикцию нынешних губернаторов, открывают "земские аптеки" и мн. др. Тенденция копировать опыт работы структур XIX века мне представляется не просто неграмотной, а опасной. В теме, связанной с изучением земств, следует искать иные срезы.

Объективный анализ базируется на найденных в нем критериях. С большим трудом можно посчитать недостатком работы земств – отсутствие в них всеземского объединяющего центра. Ведь в этом был компромисс всей земской реформы. Правительство пошло на внедрение земской демократии при условии, что земским органам самоуправления не будет дано право объединения на государственном уровне. И царизм строго следил за исполнением этого постулата. Если критерием декларировать эффективность работы, то, безусловно, можно найти земства со слабыми хозяйственными звеньями. Когда отсутствовали кредиты, преобладал экстенсивный характер развития региона. В некоторых местах появлялись "земские династии" в отрицательном смысле, близкие к нынешней коррупции. Одна и та же группа лиц "избиралась" в земства и мало что делала для общественной пользы. Имели место и всевозможные подтасовки результатов выборов, которые при отсутствии общей политической культуры и гласности, нигде не фиксировались. Действительным недостатком в земствах была слабая взаимосвязь их между собой. Все зависело от умения наладить механизм администрации. С другой стороны, когда в земствах появлялся лидер и своим талантом "заряжал" остальных, эта энергия распространялась на низовые участки, и эффективность деятельности резко возрастала.

Нам представляется, что в аналитическом плане гораздо важнее не сравнивать эффективность отдельных земств по количеству и качеству их работы, а проследить, как земства изменили социально-бытовую, культурную и политическую инфраструктуру страны.

Важно осмыслить последствия деятельности земств для истории, извлечь из материалов их отчетов сведения для новых направлений в науке.

Положительно, что вектор многих современных исследований сегодня направлен на углубленный многоуровневый анализ российской действительности конца XIX – начала XX вв. Опуская марксистские догмы, специалисты пытаются комплексно осмыслить развитие капитализма и его динамику. Роль земств в этом сюжете занимает центральное место.

Следует также иметь в виду, что земства накопили значительную сумму неких практических действий по планированию, организации, мотивации, контролю, необходимых для достижения поставленных целей. В этой связи содержание их деятельности попадает под понятия управления в более широком смысле. Результаты деятельности земств можно рассматривать как "успешное управление", как достижение цели с учетом ресурсных ограничений. Так из земского опыта можно извлечь материал для понятия менеджмента. Он применим к любым типам организаций, но если речь идет об общественном секторе, то используется выражение "государственное управление (регулирование)", "муниципальное управление", а для обозначения более абстрактного уровня управления применяется понятие "администрирование". Подобные аспекты разрабатывались земствами и интересны широкому кругу профессионалов различных профилей. Уже заслужили доверие такие дисциплины, как: финансовый менеджмент, инновационный менеджмент, социальный менеджмент, стратегический менеджмент, региональный менеджмент.

Исходя из современных достижений социологии, гражданское общество – основа для условной справедливости и демократии. В гражданском обществе достаточно большая часть людей включена одновременно в разные группы, обладает прочной сетью человеческих связей. В таких группах становятся возможными взаимоотношения между различными социальными слоями, а это посылка для динамики, некастовости в общественном развитии. Если с этой точки зрения посмотреть на земство, то можно сделать вывод: земская структура вела к формированию гражданской инициативы, психологии ответственности на всех уровнях за порядок вокруг своего домовладения, двора.

Занимаясь проблемами образования для детей и юношества, повторим: земства сформировали интеллигенцию – российское явление, задали тон морали. Ведь это они открыли учебные заведения и учительские классы для всех сословий, в них выучилось к 1890 годам новое поколение людей без принадлежности к дворянским фамилиям. Земским врачом был А.П. Чехов, и неслучайно его блистательному перу принадлежит создание образа земского интеллигента. Из этой среды вышли такие писатели как Б. Пильняк и Е. Замятин. Непосредственно служил в земствах К.К. Арсеньев – публицист и юрист, академик, главный редактор "Энциклопедического словаря" и "Словаря Брокгауза и Эфрона". Земским деятелем был выдающийся ученый В.И. Вернадский. Список можно было бы продолжить. В завершение хочу обратить внимание на один факт, объединяющий земство и эмиграцию. Председатель земской управы Тверской губернии П.А. Дементьев решил переселиться на американский континент. Он стал там внедрять опыт хозяйствования в фермерство, производство, строительство и основал город Санкт-Петербург в штате Флорида в 1888 году.

Вся российская история продемонстрировала, что в земском движении преобладали не узкосословные интересы дворянства, а истинное стремление помочь народу. Этот благородный порыв интеллигенция продолжит в дальнейшем. Одна ее часть будет безжалостно уничтожена, другая приспособится к "чисткам" и лагерям внутри страны, третья понесет нравственные ценности по всему миру в вихре эмиграции.

----------------------------------------------------------------------------

* Историография по истории земств многочисленна. В последние годы она привлекает внимание не только историков, но и регионоведов, которые берутся анализировать итоги земской работы по отдельным губерниям. Из обобщающих исследований хочу обратить внимание на дореволюционное издание проф. Б.Б. Веселовского "История земства за 40 лет" в четырех томах, СПб, 1909 -1911, и фундаментальную монографию д.и.н. Лаптевой Л.Е. "Земские учреждения России", М. 1993

¹ Ефимов Е.Н. Элементарные понятия о государстве и праве. М., 1917. – С.47-48.

²Cергеевич В.Н. Лекции и исследования по истории русского права. Спб., – 1883.

³ Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Часть I. Общее государственное право., – М.,1894.

⁴Градовский А.Д. Органы местного управления. – т.3, ч.I. – Спб.,1883.

⁵ Харьковский Областной Государственный Архив, далее ХОГА. Ф.3, оп.2, д.970571, л.4.

⁶Милютин Н.А. Труды по экономике. – Спб., 1880. – С.204.

⁷ Северная почта. 1862. N3.

⁸ Отделение первое, т.ХХХIX. – Спб., 1867. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1864. – Статья 1,

⁹ Указ Правительствующего Сената от 24 марта 1882 года. – Сборник юридических документов. Киев, 1883.

¹⁰ Положение о земских участковых начальниках. – Спб.,1890.

¹¹ Указ от 14 марта 1911 года. СПб, 1911.

¹² Устинов В.Н. Краткий очерк русского государственного строя. – М.,1915. – С.104.

¹³ Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1890.– Спб., 1892. – Статья 57.